對2014年教育施政方針的意見

2013-06-20
 

對2014年教育施政方針之意見

澳門中華教育會

2013.6.18

澳門中華教育會每年均對特區政府新一年度教育施政方針提出意見和建議,得到政府的積極回應,部分意見更得到政府採納。如“私框”成功立法,便是教育界與政府共同努力的成果。本年度,本會一如既往,關注熱點教育問題,積極收集團體會員學校、個人會員和前線教師的意見,加以整理。本會又分別召開了理監事聯席會議、教育科學研究組會議等,就教育願景和當前存在的問題作出研討。經本會整理綜合,對特區政府明年施政(教育部分)提出如下意見:

一、檢視十五年免費教育,提升教學質量

澳門2007/2008學年實施十五年免費教育,落實了《非高等教育綱要法》內的免費教育政策,以回應“政府提供條件,使受教育者在入學和學習成功方面有均等機會”的基本原則。入學有均等機會,主要體現在免費教育津貼之上,政府每年根據學生人數和班級數向免費教育學校直接發放免費教育津貼,向沒有加入免費教育網絡的學校直接發放學費津貼。這方面,政府在免費教育津貼的支出,從1999/2000學年的3億6千多萬增至2012/2013學年的12.5億元,成為非高等教育領域主要的支出項目。以初中為例,免費教育津貼從1999/2000學年每人5800元上升至2012/2013學年每班820,000元,以每班25-35人為限,津貼約為每人23,428-32,800元;而學費津貼也由1999/2000學年每人2,200元上升至2012/2013學年每人17,000元。政府根據學生人數向學校直接投入的免費教育津貼和學費津貼確實有很大的增長。澳門免費教育發展突飛猛進,迅速走到亞洲的前列。

然而,值得思考的是,這些投入是否到位?學生能否享受適切的教育?就以留級率為例,2010/2011學年的幼兒、小學、初中、高中的比例是0.6%、4.2%、11.8%、4.8%,與鄰近地區以至世界相比,依然高企,而同年的教育完成率分別是94.7%、88.3%、78.5%、84.5%,這兩組數字正好說明,澳門學生在享有免費教育的同時,卻得不到適切的教育,仍有很大部分學生學習不成功,尤以初中階段依然嚴重,一個45人的班級,平均有超過5人留級,而有10人則未能夠合格完成初中教育階段。而再從2010/2011學年的中學教育完成率為71.2%來看,澳門推行十五年免費教育後的四年,只有七成中學生能夠順利完成整個中學階段,也意味著依然有三成中學生並沒有完成中學教育階段。這樣的數字,絶對未能達成《非高等教育綱要法》內“使受教育者學習成功” 的目標。

由此,本會認為特區政府應持續加大教育投入,維護教育公平(包括學生發展和學校發展的公平) ,保證資源合理分配,用得其所。尤其應加大對入網私校的教育津貼比例,為十五年免費教育作一次全面檢視。到底這五年來,澳門教育在哪些地方仍有進步的空間?導致學生留級的主因為何?有否適時適法地幫助後進生?又如小班教學的推行,是否只是人數的降低,而沒有把小班教學的理念貫徹其中?至於課程設計及教學方法上,是否能貼近學生能力的培養,以致能邁向全人發展的目標等等,特區政府必須作全面審視後,與教育界攜手解決,實現普及教育的目標。

二、科學應對幼稚園學額不足問題,關注全體學生健康成長

根據統計數字,澳門2010年出生人口為5,114人,2011年出生人口為5,852人,而2012年出生人口已升至7,315人。意味著至2015/2016學年,本澳幼稚園在學人數應超過18,000人,按目前澳門出生狀況,到2017/2018學年幼稚園在讀人數甚至有可能達到兩萬人。下表可見回歸後澳門幼稚園的人數和幼兒平均每班人數:

表一 澳門幼稚園的人數及班數值(2000年~2011年)

指標名稱

2000年

2001年

2002年

2003年

2004年

2005年

2006年

2007年

2008年

2009年

2010年

2011年

幼兒學生數

14847

13625

12639

11874

10962

10041

9301

9065

9127

9776

10804

11787

幼兒班級數

398

387

375

363

354

336

342

350

365

392

420

448

幼兒平均每班人數

37.3

35

33.2

32.3

30.8

29.7

27

25.9

25

24.9

25.7

26.3

在本澳出生率上升的狀況下,現今托兒學額緊張情況仍未得到改善,兩年後幼稚園同樣面臨學位不足的問題,家長為求一學位必定又要通宵排隊,政府應盡快公佈學位增加情況,以消除家長憂慮。學校是否具有足夠的、合符條件的課室供學生學習呢?現在實行小班化教學,按平均每班30人(25~35的平均數),要提供18,000個學位,必須有600個班級數;若要提供20,000個學位,則要有667個班級數,按現行教青局的優化班師比指引,目標應達至1,134位教師。從上表我們可以知道,澳門幼兒班級數嚴重不足。同時,2011/2012學年全澳只有770位幼稚園教師,即於三年內可能要增加300多位幼稚園教師。

建議政府應科學規劃,首要在公平、公正的教育原則下,保證學校硬件公平,讓所有學生都享有公平教育。第二,根據人口分佈,興建更多合符教育條件的學校,並依據已完成的澳門學生使用活動空間報告,改建一些完全沒有活動空間的學校,盡快提供足夠學額及改善學生學習環境。第三,要研究本澳幼兒師範是否能提供足夠的專業教師,以滿足未來三年的需求。同時,亦應規劃未來小學教師總數、班級數是否能應付這一波出生潮。另外,若數年後出生率大幅下降,幼稚園教師能否專業成長成為小學教師?高小年級教師能否專業成長成為中學教師?這些都需要政府及早謀劃,制訂對策。此外,路環石排灣公屋群已經落成,為本澳居民提供9,015公屋單位,而各項配套措施正逐步完善中。對於該區龐大的居住人口,完善的教育設施必不可少,政府在這方面應及早規劃,特別是學校及托兒所的設置,必須切合社區發展和居民需求。

學生身心健康問題應引起各方關注。健康孩子是教育最重要一環,本澳學校運動場所不足,建議教青局向學生全面實施體能測試,並與政府相關部門協調,幫助活動場地不足的學校解決問題,可參考外地解決方法,例如:幾所學校共用操場等方式。另一方面,學額不足亦會衝擊小班化教育政策,本會認為小班化教育計劃應具前瞻性和規劃性,擔心小班化因為學額不足而輕易走回頭路。

政府應大力支持學校發展公民教育,加大公民教育師資培訓力度,致力學生品德培養,加強性敎育和法制教育,強化學生對賭博的抗逆能力,促進建立健康的社會價值觀。政府、教育機構及家長多方結合,預防青少年接觸不良分子以及受毒品誘惑。建議成立專責研究小組,深入研究校園毒品問題,教育學生樹立正確的人生觀和是非觀,培養健康的生活習慣。同時,還須注意學生心理素質的培養,開展心理健康教育,健全學生人格的發展。

三、凝聚共識,努力解決留級問題

《非高等教育發展十年規劃(2011-2020年)》中提出:“審視和完善學校的評核和升留班制度,促進所有學生學習成功,減低留級率。”“原則上不開除義務教育階段學生”。可惜,高留級率仍然困擾著澳門教育界,就以2010/2011學年幼兒、小學、初中、高中的比例分別是0.6%、4.2%、11.8%、4.8%,意味著小學階段每25人仍有1人留級,初中則約8人有1人留級,而幼兒班依然有留級跡象。至於2010/2011學年的初中及高中(不包括留級生的鞏固率)是65.6%及72.7%,中學的鞏固率是42.3%,這數字意味著,澳門初中一年級的學生經過相應的學習年限後,升至高中三年級而沒有留級者的比率只有42.3%──不足五成的澳門中學生能夠順利完成中學教育階段而在過程中沒有留級。雖然這些數字有逐年遞減的趨勢,但與經濟合作與發展組織等比較,澳門的留級率仍然高企,相較於大部分國家或地區已經大力消減留級率,澳門的步伐是否緩慢了些?

值得思考的是,保留留級制度真的能促進學生學習成功?有不少評鑑報告指出澳門的留級制度無助學生進步。如本年度政府公佈的《澳門中小學生閱讀專項評鑑總結報吿》指出,學生留級次數愈多,對提升學生閱讀能力不單沒有幫助,反而有下降趨勢,這與“PISA2009”的結果是一致的。然而,坊間仍有不少聲音認為應該保留留級制度,認為這是保證教育質量的措施,不過,合理降低留級率卻是教育界的共識。那麼,關鍵仍在於怎樣合理降低。

由此,本會認為全澳的教育持份者都要動起來,廣泛展開有關留級問題的討論和研究,集思廣益,對症下藥,解決問題。當局可收集全澳學校的留級資料,供研究者作參考之用,以期找出造成學生留級的原因。當局應與學校一道幫助教師更新教育觀念和教學手段,大力推動有關學生評核制度行政法規的立法工作,建立多元評核制度。政府和民間機構可以邀請境外的第三方學術機構就留級問題進行深入研究,探本索源,提出解決方法。教育界可以多舉辦相關的研討會和集思會,為各教育持份者提供足夠的發聲平台,凝聚共識。也可以開展“給後進生多一點關懷和支援行動”和“促進學習成功行動”,給後進生和留級生更多關顧和協助。

四、革新學習評核制度,發展學生多元智能

多年前,報章報道全澳八十間學校中竟有一百二十三種評核制度,社會紛紛要求革新學生學習評核制度。教育當局對此作出了積極回應,開展了一些研究工作,制訂相關計劃。但是,評核改革進展緩慢,應試教育仍然是教學主流。早前學聯與青年研究協會進行調查發現,超過五成中學生學習壓力顯著、學習態度被動,教育改革的呼聲高漲。當前,本澳的留級率高、教育完成率低,三分之一學生未能完成高中畢業,留在教育體制中超過三分之二的學生曾經留級。學生評核定位應以學科知識的認知水平,還是以培育學生面對社會、面對國際的競爭力,必須經過深入討論研究,形成共識。學校、教師、學生和家長受傳統教育觀念和應試教育的影響甚深,要摒除單以成績評優劣的教育模式,建立多元評核制度,必須要多方配合,在實踐中循序漸進。革新學習評核制度,發展學生多元智能,應該是教育當局未將來的工作重點。

據悉,非高等教育委員會成立研究學生評核制度的專責小組,正著手制訂綱領性文件,推動全澳學校採用多元評核形式,綜合評定學生的學習能力。這是重要的一步,令人振奮。本會希望教育當局切實做好諮詢和宣傳工作,凝聚各教育持份者的共識,消除學校、教師和家長的顧慮,幫助解決實際操作中的各種困難。

五、積極宣傳“課框”,深化先導計劃

 教育當局提到由於立法需時,宣佈《正規敎育課程框架》將會延後一年實施,即由原定的2013/2014學年延至2014/2015學年。課程框架及基本學力要求對澳門教育發展十分重要,關乎澳門下一代的素質。但是,課框諮詢階段的反應並不熱烈,學校行政人員和教師普遍對課程框架理念的認識不夠深入,往往只停留在技術層面,沒有深入理解課框的四大核心價值。希望教育當局好好把握今次推遲實施課框的有利時機,深入宣傳推廣,讓社會更廣泛了解課框的內涵及立法意圖,為澳門教育發展提供足夠的支撐。建議政府在下一階段的推廣宣傳工作上,充分考慮澳門教育的歷史背景,在宣傳、研討課框的做法上,發揮四層培訓機制(教青局主辦、教育專業社團主辦、校本培訓、社會培訓),自上而下,合力發揮作用。教青局與教育專業社團可為本澳學校負責人及中高層管理人員舉辦課框的研討工作坊,再讓中高層管理人員根據學校情況在各自學校內對教師進行解說,發揮層級的培訓作用,讓不同持份者能在其所處位置積極建言,凝聚共識。

 另一方面,前年教育當局在七所學校推出幼兒教育課程框架先導計劃,去年亦在八間小學推行先導計劃,這是一個很好的政策,先在部分學校試驗,總結經驗,再全面推行。有參加先導計劃的學校負責人承認實施課框有難度,課框不宜倉猝推行,需要充分獲得社會共識。希望教育當局可再增加參加先導計劃的學校,並適當延長先導年期,明年中學亦應同樣進行先導計劃才全面落實。當局更要做好先導計劃的總結,並把這部分經驗整理分享,充分發揮先導計劃的作用。

六、《私立學校通則》應廣泛諮詢,制訂適合澳門的教育制度

為了落實《非高等教育制度綱要法》的相關規定,有效規範和監督非高等教育私立學校的運作,政府去年擬訂了《私立學校通則》(以下簡稱《通則》)草案,規範非高等教育私立學校的運作,並進行了公開諮詢。澳門是一個擁有獨特辦學環境的地方,以私立學校為主,因此《通則》中不牟利私立學校的要件、校董會的職權、組成及運作模式等原則以及私立學校人員編制等條文都必然會使澳門的教育制度產生巨大的變化。

在諮詢期間,本會推動各團體會員學校及個人會員積極參與討論,大家認為當局推出的《通則》草案諮詢文本只以框架形式列出,非常空泛,缺乏具體條文,較難提出具體建議。事實上,澳門私校情況千差萬別,政府管得太細並非就是好事,《通則》必須在所有類型學校均行得通。這既要讓免費教育經費使用受到有效監管,也要考慮澳門教育歷史發展原因,更要考慮以往澳門學校的運作模式,發揮澳門多元辦學的優勢,才能保證教育質素。例如:《通則》草案規定學校須於新學年招生前,將新學年的學費金額及選擇性服務費的項目和金額,以書面方式通知教育暨青年局,並向外公佈。但以現時學校的運作模式來看,《通則》此項規定的可操作性不高。

希望教育當局在聽取相關意見後,細緻考慮澳門的教育現況,制訂具體的條文,再進行第二輪更廣泛諮詢,吸收教育界及社會意見,以保證法案制訂更透明化和民主化,讓法案能有效規範非高等教育私立學校的運作,對澳門教育體系的現代化發展能起到積極的促進作用。

七、提升教學人員的專業素養,共建優質師資隊伍

隨著《非高等教育私立學校教學人員制度框架》頒佈後,從法律的層面保障了澳門私校教師的各種待遇,目的是要建立一支高素質的教師隊伍。然而,真正執行和實施期間,確實碰到了不少實質性的操作問題,例如學校在增聘合適教師時遇到困難,未能在短時間內一步到位,唯有要求在職教師以超節方式應對;又如目前教師要面對《正規課程框架》及《基本學力要求》的重大教育改革時,不少教師未能清晰了解,以致容易陷入誤區,認為《私框》的建立,不但沒有為他們在教學上鬆綁,反而加重了工作負擔,以致未能得到大家原本期望的專業發展。2013/2014學年便要開展敎師工作表現評核,如何藉此促進教師專業成長,並消除教師的憂慮,值得教育當局和學校深入思考,詳細計劃,合理安排。

由此,本會認為要提升教學人員的專業素養,前提是各持份者必須認清自己的權責:教育當局必須就未來的教育改革為教師們解說清楚,並提供適時的培訓,讓教師們認清澳門教育未來的發展方向,促進其專業發展。例如及時舉辦各種培訓、講座、工作坊等,但也要考慮各個活動的必要性和效果,注意教師的負載能力;學校領導方面,需規劃好未來人力資源的安排,並且合理地分配工作,讓教師在專業成長上得到健康發展,為學生提供更優質的教學;教師本身也應自強不息,主動了解澳門教育的現況,全面且宏觀的認清現時澳門教育的問題,並且做好教書育人的工作;社會方面,應該給予教師更大的支援,共同尋求有效的教學方法,為教師們提供更多的交流平台,集思廣益,不讓教師們單打獨鬥。

八、促進持續教育健康發展,使與正規教育比翼齊飛

持續教育包括家庭教育、回歸教育、社區教育、職業培訓以及其他教育活動,為體現終身學習理念,為對正規教育作有效的補充。教育當局必須重視發展持續教育,設法解決現存的困難。

回歸教育可以彌補以私校為主的澳門正規教育的不足。就本澳當前來說,回歸教育作為澳門基礎教育的重要補充,承擔了不少社會教育補救的功能,值得重視。隨著十五年免費教育的推行,近年回歸教育整體人數逐年減少,但政府對回歸教育的資助與正規教育資助相比,生均資助比例不是増加而是減少。回歸教育學校辦學愈見困難,需引起高度關注。政府可從長遠和整體考慮,在加強引導和監管、確保資源用得其所的同時,考慮一視同仁地給予不牟利私立回歸教育和正規教育基本相同的資助,並檢視津貼的發放方法,建議按學校規模作資助,定出班級的學員上下限人數,按班撥款,使學校能有穩定的年度財政收入,以利學校的發展。

政府推行持續教育津貼,對推動學習,構建學習型社區起到重要作用。五千元的持續教育資助鼓勵居民求知向上,令鄰近地區羡慕不已。但如何更好地善用這些資源,更好地發揮它的作用,值得檢討。某些項目(例如學習駕駛)一次已用完五千元,導致有些人士沒有資金學其他課程。建議學習駕駛等技術課程由政府勞工局資助,讓教青局專注文化、體藝、博雅的學習。政府應鼓勵社區開展多種類型教育的同時,加強引導和監管,使之朝更健康的道路發展。持續教育通則諮詢已結束一段時間,但現時仍不見文本出台,政府應加快制訂步伐,並將修訂後的條文再向持續教育機構進行諮詢,集思廣益,辦好持續教育。

對學生成長而言,家庭和學校都是不可缺少的重要組成部分,家庭教育和學校教育具有同樣重要的地位。當前,澳門作為旅遊博彩城巿,單親家庭、破碎家庭、雙職工家庭不少,加上巿民整體文化程度不高,不少家長面對複雜多變的社會環境,不知如何教育好自己的子女。家庭教育力量的單薄值得關注。建議政府研究創設家長學校的可能性,令家長學會如何更好地教育子女。

為適應經濟多元發展的要求,政府應加強發展職業教育,特別是中等專業技術學校,為部分未能順利完成基礎教育的學生提供職業技術培訓。特別應為旅遊、會展、物流、文化創意、中醫藥等新興產業培養更多本地專才。